Рекомендации по сокращению рисков военной конфронтации между Россией и НАТО в Европе

24.03.2021
Рецензия на доклад

Ситуация в области безопасности в Европе ухудшилась до самого низкого уровня с момента окончания холодной войны. Военные силы НАТО и России действуют в гораздо более тесной близости, чем всего несколько лет назад, прежние линии связи НАТО-Россия разрушились, а система контроля над ядерными и обычными вооружениями, на создание которой ушли десятилетия, быстро разваливается, и ее место уже ничто не может занять.

После окончания холодной войны и распада Советского Союза отношения между Соединенными Штатами и Россией часто были сложными, а в последние годы даже хуже. С американской точки зрения, вина явно лежит на России, в результате инцидента 2014 году в Крыму, ее вмешательства в Сирию от имени жестокого режима и использования хакерских атак и кибератак для вмешательства в президентские выборы в США в 2016 году. С точки зрения России, вина ложится непосредственно на Соединенные Штаты и проистекает из расширения Организации Североатлантического договора (НАТО), возглавляемых Америкой военных интервенций в Европе и на Ближнем Востоке, предполагаемого отсутствия уважения к России и веры в то, что Вашингтон стремится к смене режима в Москве. Какими бы ни были представления, реальность такова, что Россия остается крупной державой, готовой использовать свои современные вооруженные силы и место в Совете Безопасности ООН для реализации своих интересов. В результате стало ясно, что Соединенные Штаты должны действовать сознательно, если они надеются смягчить действия России за пределами своих границ и, возможно, создать более конструктивные отношения между двумя странами.

На этом фоне РАН поддержала продолжительную серию подробных дискуссий старших экспертов под руководством членов РАН Сергея Рогова и Алексея Громыко о том, как НАТО и Россия могут снизить риск непреднамеренного конфликта. В состав экспертной группы вошли около 30 человек, в том числе отставные дипломаты и военные из США, России и Европы. Хотя члены группы расходились во мнениях относительно коренных причин нынешнего кризиса, они разделяют общую озабоченность тем, что по мере нарастания напряженности между Россией и НАТО растет опасность реальной военной конфронтации.

Рекомендации, которые стали результатом этих дискуссий, подписанные 145 людьми из 20 стран, в том числе 48 членами сети АНО, призывают лидеров США, России и Европы продемонстрировать политическую волю, необходимую для принятия ряда срочных мер с целью снижения рисков военного конфликта.

Рекомендации касаются следующих областей:

  1. Восстановление практического диалога между Россией и НАТО, включая прямые контакты между военными командирами и экспертами России и государств-членов НАТО.

  2. Разработка общих правил, которые снизят риск непреднамеренных инцидентов на суше, в воздухе и на море.

  3. Укрепление стабильности путем повышения транспарентности, недопущения опасных военных действий и обеспечения специальных каналов связи, которые позволили бы избежать эскалации инцидентов, которые могут произойти.

  4. Использование (и, возможно, дополнение) Основополагающего акта Россия-НАТО 1997 года для кодификации мер сдержанности, транспарентности и укрепления доверия.

  5. Изучение возможных ограничений на развертывание обычных вооруженных сил НАТО и России в Европе в целях повышения транспарентности и стабильности.

  6. Налаживание консультаций между Россией и США/НАТО по вопросам ракет средней дальности и противоракетной обороны с целью предотвращения новой ракетно-ядерной гонки в Европе.

  7. Сохранение Договора по открытому небу.

Военные инструменты России являются основным средством поддержки интересов, сформулированных с 2014 года, которые призваны произвести существенные изменения в порядке безопасности в Европе. Под руководством Владимира Путина военная перспектива была приведена в тесное соответствие с политическими целями государства. По сравнению с эпохами Горбачева и Ельцина сейчас наблюдается необычная степень военно-политической интеграции в достижении государственных целей России. Нет никаких признаков того, что снижение напряжения является одним из них.

Российская Федерация – унитарный государственный субъект с централизованной военно-оборонной системой и вертикальной иерархией командования и власти. Проблемы вывода и передислокации вооруженных сил в пределах такой юрисдикции невелики по сравнению с теми, с которыми сталкивается плюралистический, децентрализованный альянс, такой как НАТО, членами которого являются 30 демократически управляемых суверенных государств и чьи военные системы далеки от единства. Усиленное передовое присутствие НАТО в Прибалтике и Польше и его целенаправленное Передовое присутствие в Черноморском регионе являются результатом обсуждений и консенсуса. Изменения в развертывании подразделений и других элементах этой позиции сил могут оказаться чрезвычайно трудными для своевременного обращения вспять.

Не менее важной является политическая цель, которой служат передовые силы НАТО. Они заверяют союзников, что нападение на одного или нескольких будет рассматриваться как нападение на НАТО в целом. Они наполняют содержанием приверженность НАТО противодействию возникновению различных уровней безопасности в Европе. Учитывая драматический дисбаланс в потенциале между этими силами и прилегающими к ним российскими силами, любое сокращение сил, вероятно, окажет пагубное воздействие на сплоченность и доверие.

Это тем более вероятно ввиду зависимости передовых развертываний НАТО от быстрого усиления крупными боевыми формированиями, которые должны быть в высокой готовности. Только по этой причине стоит отвергнуть уравнение между стабильностью и "деэскалацией" (изложенное в рекомендации 2.1), поскольку сдерживание основывается на убеждении противника в том, что, независимо от того, насколько ограничена его агрессия, эскалация будет быстрой и неотвратимой.

На самом деле с 2014 года между Россией и НАТО состоялся значительный диалог. Хотя практическое военное сотрудничество было приостановлено в 2014 году, как это было после нападения Конфликта в Грузии в 2008 году, дискуссии на высоком уровне (например, Обама-Путин, Меркель-Путин) заметно активизировались, и появились совершенно новые форматы (Минская группа "Нормандский формат", российско-американский диалог по космической безопасности).

С 2018 года Председатель Военного комитета НАТО и SACEUR встречаются лично или разговаривают по телефону с начальником Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации три раза в год. Политический диалог происходит в Совете Россия-НАТО, который собирается два-три раза в год. Некоторые из этих дискуссий полезны. Большинство согласится, что их влияние на мировоззрение российского государственного руководства было незначительнымНо диалог, как и дипломатия, может и должен служить трем другим целям: выявлять разногласия, прояснять позиции и предупреждать. Хотя бы по этим причинам это важно.

Гораздо большую тревогу вызывает утверждение (Резюме) о том, что напряженность между сторонами нарастает и что необходимы "срочные действия" для "снижения риска военного конфликта". В 2017 году бюджет Европейского командования США увеличился на 40 процентов. С тех пор уровень напряженности в Балтийском регионе постепенно снизился по сравнению с уровнем 2014-15 годов, когда и политическая напряженность, и дисбаланс в потенциале были на пике. В Черном море, в отличие от Балтийского, НАТО имеет гораздо меньше средств для уравновешивания российского потенциала из-за ограничений, введенных Конвенцией Монтре о не прибрежных державах. В отношениях вооружение иногда укрепляет безопасность; разоружение может поставить ее под угрозу.

Потенциал войны заложен в том, что называется конфликтом систем. Но сама война неизменно возникает из смеси политической срочности и военных возможностей. Ни одно государство не идет на войну в полной безопасности, зная, что оно ее проиграет.

Данный доклад рекомендует также несколько политических шагов, которые должны предпринять Соединенные Штаты и НАТО и Россия, чтобы избежать любого такого кризиса. Она взвешивает потребности сдерживания —включая публичное обязательство Соединенных Штатов соблюдать оборонную оговорку НАТО, размещение войск в уязвимых странах НАТО и усиление возможностей киберзащиты и нападения по всему блоку НАТО — и заверения, включая уважительное отношение к президенту России Владимиру Путину и другим российским лидерам, воздержание от подрыва внутриполитической стабильности друг друга (включая официальное заявление о том, что Соединенные Штаты не стремятся к смене российского режима), восстановление переговоров и соглашений по контролю над вооружениями и прекращение дальнейшего расширения НАТО., особенно в Украине.

Повышенная напряженность сейчас является новой нормой в отношениях между Россией и НАТО. Поскольку различие между деятельностью в мирное и военное время размывается, неспособность понять красные линии друг друга может привести к неверному пониманию намерений друг друга, а потенциальная возможность тактических ошибок может привести к непреднамеренной провокации и военной эскалации.

Это более опасно при срыве соглашений о контроле над вооружениями времен холодной войны, таких как договор о РСМД, но обе стороны, по крайней мере, согласны с тем, что риск просчета высок и должен быть ослаблен.

Однако неверно предполагать, что только диалог и меры укрепления доверия с Россией приведут к чему-то конкретному. НАТО следует отказаться от предположения, что Кремль хочет сотрудничать в снижении напряженности. Россия не хочет войны, но может справиться с напряженностью, тогда как НАТО не хочет ни того, ни другого.

Однако отсутствие единства в отношении характера российского вызова и того, что должно представлять собой общий ответ, означает, что члены НАТО расходятся во мнениях, когда речь заходит о месте России в европейской архитектуре безопасности и о том, как лучше всего взаимодействовать с Кремлем. Поскольку внутреннее единство НАТО также больше нельзя считать само собой разумеющимся, это создает непоследовательность, которая может усилить готовность России испытать решимость.

Диалог разногласий мог бы выйти из этого тупика, изучив новые формы взаимодействия, чтобы установить, где обе стороны расходятся в качестве основы для менее конфликтных отношений, а не искать диалог исключительно ради него или искать, где обе стороны могут договориться. Потребуется два параллельных пути – один с Россией, другой без.

Диалог с Россией должен начинаться с изучения источников антагонизма как предпосылки для улучшения отношений. Это может устранить тенденцию обеих сторон удивляться, когда они сталкиваются с красными линиями другой стороны или сталкиваются с непримиримыми представлениями о внешней политике. Это не решит самих различий, но поможет увидеть вещи более ясно.

Целенаправленное взаимодействие по установленным красным линиям необходимо для того, чтобы заложить основу, на которой будущий диалог может проходить на более прочной основе – готовой к тому времени, когда Россия, наконец, захочет улучшить отношения с НАТО.

Твердо придерживаясь традиции внешнеполитического реализма, эксперты доказывают, что и меры сдерживания, и меры успокоения необходимы и действительно могут работать в гармонии. Ставки действительно высоки. До сих пор в этом столетии крупные державы избегали конфликтов, но нынешняя эпоха изобилует другими региональными проблемами, включая разваливающийся Ближний Восток, экономическую стагнацию и политическое недовольство по всей Европе, а также напряженность в Азии из-за растущего Китая и безрассудной Северной Кореи. Кризис между Россией и НАТО не только усугубит этот сложный внешнеполитический ландшафт, но и приведет к упущенной возможности для обеих сторон работать вместе над решением некоторых из величайших мировых проблем. Новой американской администрации было бы разумно рассмотреть рекомендации доклада.

См. полную версию документа.